「一帶一路」與「新南向政策」的機會與挑戰

一、「前言

中國北京於2015年三月公布「一帶一路」願景與行動方針，主要目標為其經濟發展串連出點、線、面的整體經濟戰略，內容則以陸上及海上絲綢之路，做為拓展新興市場的現代海陸空運新通道，建構跨洲際環經濟圈，藉以達到經濟發展的可持續，並能解決現階段產能過剩及出口市場問題。相對地，我國「新南向政策」目前僅提出一個概念性的內涵與方向，提及以人為核心的對外經濟新戰略，積極推動與東協及南亞國家的全面交流。根據上述兩岸現階段國家發展方向來看，兩造都在試圖解決當今經濟發展可持續性、製造業產能過剩、出口成長停滯、產業結構調整，與建構新國際政治經濟板塊等問題，提出以新政策指導方針與資源投入達到國家利益。

對台灣而言，如何掌握「一帶一路」整體發展戰略與我「新南向政策」的競合關係，實為重要。據此，本文旨趣則為探討中國大陸「一帶一路」策略下所隱含之機遇與挑戰，並提出我國「新南向政策」應具備的內涵與內容，試以找到兩者的競合結構關係，試以提出我國整體利益與發展方向。最後則為結語。

二、「一帶一路」的經濟思維

目前中國大陸產業正遭受重複投資、產能過剩問題的困擾，「一帶一路」之經濟策略正為上述問題努力找突破出口。「一帶一路」發展區域路徑以貫穿中國大陸的東部、中部和西部。從縱向看，則是連接主要沿海港口城市，並且不斷向中亞等地延伸。對於各關係國而言，參與該計畫的可能帶動相關機會與形塑未來機遇，相關可能發展，說明如下。

1. 整合歐亞非發展中國家

    「一帶一路」所涵蓋的國家大約55至65個國家，而且大部分是發展中國家，期以打破長期以來陸和海分立的佈局，推動形成陸海一體的地緣空間格局。

2. 與發展中國家建立新跨洲際環經濟圈

    「一帶一路」可能形成以發展中國家為主體的全球第三大貿易軸心。該地區所覆蓋總人口約44億人口，GDP的規模目前已經達到21兆美元，上述二項數據則分別佔全球的63%和29%。[1] 根據世界銀行資料來推估，預計未來十年，「一帶一路」將成為中國大陸經濟成長主要來源，並帶動其他參與國家之經濟成長。[2]   

3. 「一帶一路」提供中國大陸與發展中國家之經濟發展機遇 

     中國大陸要實現為「一帶一路」區域的國家提供更多公共建設，包括：鐵路、公路、航空、油氣管道、電網光纖、電信、互聯網等。[3]目標則是將「一帶一路」將擴散至歐亞非三個區域，以中國為主體的區域經濟聯盟。

   上述發展雖具宏觀策略，有助推聯結亞歐非區域，促進投資和消費，且創造需求和就業，但依然存在潛在問題與挑戰，說明如下。

1. 參與國家整合之困難

    「一帶一路」區域因為發展中國家比較多，整體發展水準和市場規模較低，且各國貿易條件相異，目前，「一帶一路」區域國家經貿合作還處於初級階段。如新歐亞大鐵路途經多個國家，軌距不同，換軌操作費時耗力，各國合作機制也尚未形成，通行便利化程度不夠，物流成本偏高，加上一些國家的港口設施落後，增加了商品和服務流通的困難程度，形成自由貿易區歷程還需時間累積，然而未達成自由貿易協定之際，區域或產業內競爭將造成強國更具優勢，成長較緩之國家或將退縮。

2. 整體投資資金龐大且透明度低

    區域內基礎設施投資缺乏大量資金。根據亞洲開發銀行預測，未來10年，亞洲基礎設施投資需要8.22兆美元，即每年需要新增投入8000億美元基礎設施資金，而2013年，亞洲僅中、日、韓可提供用於投資基礎設施方面的資金約4000億美元，這數目離融資目標還有很大的距離。

    綜觀上述，「一帶一路」雖有其機遇與挑戰，但其全盤性之發展，以及涵蓋眾多國家等問題有諸多挑戰。然時值我國推動新南向政策，如何找到借力使力，與搭順風車的整體策略，將是我國政府與企業思考重點，進而提出具體可行的政策內涵與內容。

三、「新南向政策」再思維與可行推動策略

    台灣赴東南亞地區投資已逾五十年，且為強化企業赴東南亞地區投資及經營政府自1993年始即提出不同階段時期的「南向政策」，藉以提升台灣產業全球佈局。然而，過去政府政策並無提出深耕東南亞的外交經貿與產業政策，進而失去我國參與東協整合下的各項發展機會。

2012年11月第二十一屆東南亞國協(ASEAN)高峰會議決議對內深化區域內成員的合作關係，並在2015年建立「東協社區」(ASEAN Community)，對外則是啟動「區域全面經濟夥伴關係」(Regional Comprehensive Economic Partnership)的區域外成員國間的合作關係。但因台灣無法參與東協整合，使台灣一直都處於被邊緣化的狀態。原因不外乎:我國長期對東協發展與互動束手無策，且因沒有建立利益共生體的政商關係，導致台灣在東協政治領袖的心目逐漸淡忘。這樣的現象己帶給台灣警訊:台灣將喪失在東南亞市場，無法參與該區域快速需求之基礎建設、通訊與電力發展、流通運輸、城市發展相關服務業等。

現今為思考適時性的對東南亞政策，決策者應注意東南亞各國的動態性發展與在地特有性，例如東協經濟共同體的快速發展、在地「政商合一」的特有性、「政府治理」的運作性、及「市場偏好」的差異性。根據上述的思維擬訂出具「前瞻政策性」、「可操作性」、與「可獲利性」的新南向政策。從區域戰略思考的高度，整合出國內與台商的資源，規畫具前瞻性、永續性、與可連結性的總體東南亞外交政策。具體可落實的方法則需盤點出具競爭力的產業項目、可參與的政府間與非政府間組織活動與資源，公私部門攜手協力參與區域事務與發展計畫。最終的目標則是能與東協國家產生「你濃我濃」、「生命共同體」、「利害共生」的緊密關係。平實而論，台灣對東南亞區域的操作已經落後亞洲區域內的競爭對手，因渠等皆已經運用國家與民間企業的力量做出積極性作為，佈局層面包括農漁業、能源、礦產、基礎建設與營造、商業服務等。未來，我國對東南亞的作法可以納入下列思維:

 首先、 由於「ASEAN Plus」及複邊或雙邊自由貿易區的安排己成為東亞區域整合的趨勢，我國政府必須思考如何在這波東亞整合的過程中不被快速邊緣化。可行的思考方向則應從我國與東協在經濟結構的互補情形，做出最有利的切入點。作法則以我國可提供東協地區發展的必要技術、資金及市場做為合作的基石，成效則可做為化解我國在國際政治被邊緣化的危機，以及在東協地區尋求突破的作法。操作方式則可推動台灣具競爭型之「傳統產業」與「服務業」對東南亞地區進行全面性的投資與合作，政府提供資源，與民間企業結合，發展出具規模性以及前瞻性的跨國性企業，藉以整合二地產業投資、科技技術、語言及文化的優勢，建構出台灣對東南亞之實質經濟關係。

再者，應發揮公私部門的集體力量，聯手出擊，與東協國家建立區域開發聯盟計畫。具體國際案例則有 2007年韓國首爾市與越南河內市共同簽署「規劃紅河基本計畫暨合作開發協議書」，協議書中明示，若該基本計畫獲越南政府許可並開發案付諸實施時，由韓方推薦之韓國企業將被優先考慮參與該開發案。首爾市作法則是政府資源結合韓國「企業協力聯盟」的方式，成立「紅河事業推進團」，成員包括GS建設集團、現代集團、斗山集團、KUMHOO、與SH公社等16家企業參與該開發案。紅河開發計畫帶來之經濟效果達81億美元，且可創造出當地5萬7,000名之就業機會。紅河開發計畫，其內容包括「河川整頓計畫」、「江邊公園興建計畫」、「週邊道路擴充計畫」、「江邊都市開發及整頓計畫」等。

最後，承數年前筆者不斷呼籲的建議作法，在取得國內政治共識的前題下，我國政府應以膽大心細的思惟，以經貿及科技作為外交工具。善用既有「國家發展基金」、「輸出銀行」資金支援機制下，成立「具外交性質的投資與科技種子基金聯盟計畫」，共同參與亞太區域組織的合作或各國的實質開發與建設計畫，以期發揮外交綜效。以東南亞區域為例，糧食安全是共同關切的議題，如何運用該區域的土地與天然資源來發展出具競爭力的農業，一直是東協組織所關切的議題。我國政府應運用我國在農業生產與管理的國際競爭能力，提出與東協組織的合作開發計畫，並與東協會員國政府合作，以共同開發、合作的方式來推動大面積的農耕，解決糧食安全問題，並可成為我國與東南亞國家重要共同創匯的工具。

四、結語

現階段中國大陸推行「一帶一路」熱絡，未來我國應以全盤性的考量，並謹慎逐步有計畫性地掌握進展。相對地，台灣的新南向政策應與「一帶一路」差異化。對台灣而言，我們要有風險管理的意識，對當地進行評估及選定適合台商產業發展之合作對象。對內，則需找出南向政策的優先合作項目與具潛在合作，進而對建立我國對外經濟活動的產業生態體系，以有機結合的方式促成國內企業形成產業輸出聯合艦隊，補實我國企業規模小的限制。最後，則是以政府引導產業，進入東協與南亞市場，發揮國家整體戰力。