中國大陸國企改革現況及發展

一、習近平主政下中國大陸國企改革現況

中共並非首次提及國有企業改革，早在改革開放初期的1980-1990年代，從針對農村鄉鎮開始展開放權讓利、打破高度集權的國營體制，以試圖擴大企業的經營權力，一直到讓企業逐步做到獨立經營、自負盈虧的階段，以實現所有權和經營權兩權分離的政企分開；然而，事實上，大陸國有企業仍存在高成本低效率、國家本位、經營自主牟利、政企無法真正分開等問題。

2002年開始，大陸展開國有資產管理體制的建立，中央和地方相繼設立國資管理部門機構，代表國家作為出資人來監管國有企業；2007年更成立中國投資有限公司，透過中央匯金有限公司作為四大銀行及其他一些金融機構的控股股東，代表國家進行監督工作，並運作公司董事會的法人治理模式，試圖改善國企營運效率不佳的困境，試圖朝向現代企業制度的方向發展。

發展至今，大陸國有企業仍存在許多難以根除的問題，使得國企的營運出現更複雜的風險，甚至可能進一步對大陸經濟的發展帶來衝擊。據統計資料顯示，2013年大陸非金融企業債務占GDP的比重已高達123%，遠高於國際警戒線所設定的90%，[1]有論者認為國企盈利的能力不強是關鍵主因；甚至有專家進一步提出，國企盈利的核心問題是政企不分的結構所導致，因為許多國企經營者只對「上」負責，不對「市場」負責，反而追求個人最大化的政經利益。再加上，企業內的國家「一股獨大」因素牢固，[2]國企管理階層的經營者同時身兼監管人而無法形成有效的監督，政府角色仍高於市場力量。

習近平主政下，國企改革的議題再度搬上檯面。2013年11月，中共在「十八屆三中全會」審議通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出中國大陸全面深化改革的前景方向和路線圖。有關國有企業的改革被列入十七項主要社會經濟議題之中，其中涉及到國企改革的內容包括了：完善國有資產管理體制，組建若干國有資本運營公司；支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司；民營資金可入股國企；國企利潤上繳在2020年提高至30％等面向。嗣後，大陸國務院及其相關部門也相繼出台了《關於深化國有企業改革的指導意見》、《關於國有企業功能界定與分類的指導意見》等文件，彰顯習對國企改革的重視態度。

對於國企改革的落實工作，中共十三五規劃有相當重要的論述，包括將建立專業經理人制度、完善差異化薪資以鼓勵創新、加強國有企業資產監管，避免流失、引入民間資本進入國有企業等具體措施。依據十三五規劃的方向，大陸國資委也展開相關的擬定工作，據悉《推動中央企業結構調整與重組指導意見》將於近日推出，[3]其可能包括了「十項改革試點」，包括：落實董事會職權試點、市場化選聘經營管理者試點、推行職業經理人制度試點、企業薪酬分配差異化改革試點、國有資本投資及運營公司試點、中央企業兼併重組試點、部分重要領域混合所有制改革試點、混合所有制企業員工持股試點、國有企業信息公開工作試點、剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題試點等，[4]有論者甚至指出核電、航空、航運、軍工及鐵路等5大行業將會是國企重組改革的重中之重。[5]

二、中國大陸國企中黨政因素之影響

十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，特別指出完善國有資產管理體制的內容。此外，《關於深化國有企業改革的指導意見》的文件中，也提及了「健全公司法人治理結構」的概念；今(2006)年所通過的十三五規劃，進一步提到有關建立專業經理人的制度設計，再加上，即將出台的《推動中央企業結構調整與重組指導意見》，內容可能將「落實董事會職權、市場化選聘經營管理者」納入改革試點，可見，大陸國企改革已做好積極的準備與決心。

習近平主政的時代，大力推動新一輪的國企改革，對於治理結構的變革將會重視董事會和經理層在決策及經營管理作用的充分發揮，進一步解決一些企業董事會形同虛設的問題，依照大陸《公司法》的規定，國企制度要嚴格落實混合所有制企業董事會職權，[6]形成制衡有效的法人治理結構和治理機制，甚至達到經理層自主權的保障、董事會內部制衡、國企分層管理制度建立的目標。

事實上，這些改革措施能否建構完善的現代企業以提升經營效率？以及能否落實經營自主以達到真正的政企分離？是各界關注的焦點。回答這些問題之前，仍須回到後社會主義中國的治理邏輯來進行觀察，尤其國有企業所成立的股份公司仍具濃厚的官辦、黨政色彩，黨政因素仍會發揮極具關鍵的影響力。換言之，當前大陸國企對於法人治理結構中的健全化發展，若無法真正完成政企分離，企業經營的人事權仍受制於有形的或無形的政府控制，其所要達到真正的改革目標仍不甚樂觀。[7]

從人事主導權來看，企業經理層的選擇權並沒有真正交由董事會來根據企業的需要來聘任，董事會的組成也是依照黨政領導的邏輯來指派，並非是按照市場機制來選擇，而是由有關組織部門用行政的手段、行政的辦法，按照黨政領導幹部的標準和選拔程序在內部選任、委任，這不但無法將國企改造成現代企業，更是造成法人治理結構中存在一系列問題的根本原因。

以「上海國際港務股份有限公司」的董事成員及經理層為例，該公司的總裁及董事長都具有黨政身份，公司內更有黨委的建置，即可看出國企的運作實際上仍是由黨來領導的組織部門，按照選擇黨政幹部的程序去選拔經理人[8]。另一方面，若董事會及經理層出現違背黨組織的標準和聘任，上級黨的組織部門或產權單位完全可以通過調整董事會和改組董事會的方式來加以控制，這顯示大陸要落實企業自主經營及政企分離的目標，仍受限於黨政的結構之中。

過去，大陸政府為了提高治理的能力，尤其是針對「國家能力」對於政府與市場關係的定位思考上，運用「企業股份化」、「交叉持股」的過程來強化治理的能力。從長三角地區的港務治理即可深刻發現，港口透過企業股份化的方式交叉持股來達到區域治理的成效，其效果是進一步讓核心港口公司的擴張。若以新一輪的國企改革來看，無論是民營資金入股國企，或是中央企業重組及持股試點，黨政領導下的「一股獨大」思維仍存，國企的公司規模不斷膨脹及產業經營的壟斷現象日劇，企業營運仍是難以完全自主無法，市場因素仍是受制於黨政因素的判斷與認知。

三、中國大陸國企體制改革之利弊分析

大陸新一輪的國企改革，其中混合所有制的改革受到關注，民資除了可以「入股」國有企業外，以往進入門檻條件較高的大型項目也將向非國有資本逐步放開，不但可通過交叉持股與國企實現優勢互補，更帶給民資企業更大的發展空間，據悉，有關水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域將試行混合所有制。[9]

另外，混合所有制改革是各地方國企改革的重點任務之一，例如江西省將推動4戶企業的混合所有制改革試點工作、重慶則提出將在企業層面規範有序地推進混改、四川省展開國企混合所有制的改革。[10]

大陸國資委主任肖亞慶近日提到「三個一批」（創新發展一批、重組整合一批、清理退出一批），[11]是要凸顯國企改革從企業的兼並重組，進而符合市場競爭的需求，以提升企業的經營效率。因此，許多專家學者認為，在習近平主政下的大陸國企發展將會出現重組的活躍現象。

然而，大陸推行國有企業改革已有多年，許多問題並沒有完全消弭，甚至日益凸顯初經營效率低落、自主牟利的問題；另外，大陸針對國企改革的推動仍是在黨的領導之下進行，所以在企業改革當中，多採用「交叉兼職」的方式，比如黨委書記兼董事長或總經理。[12]黨委、董事會在國有企業的領導、決策角色如何區別？誰握有主導？以及當這樣的政企關係在市場營運中出現矛盾時，如何解決衝突？假若董事會無法發揮作用，此是否可稱之為現代企業制度？無疑的，在黨政主導下的企業營運，勢必無法達到現代企業的制度建立，更遑論企業效率提升、市場化的發展。

近年來，大陸積極將政府與企業之間進行脫鉤，並沒有根本改變中國的政企關係，且仍然保持緊密的關係，無論從人事任免、提供信貸、利益輸送都有相關的訊息可得知；換言之，新一輪的國企改革，面對如何保有公司董事會、經營層的自主性，以及保持政企之間的距離，相當不易。尤其央企、國企負責人仍是用「黨管幹部」的原則，剛性的、政府主導的行政制度仍可控制企業負責人的經營行為及影響營運職務，以國資委近日強調國企重大決策須由黨委討論後再經董事會決定，仍讓人質疑黨政力量依舊干預企業經營的發展。[13]

此外，大陸國企改革還面臨不少問題。比如，一些大型企業的企業股份化改革進展緩慢、董事會的運作機制不完善、管理階層的關係尚未制度化、市場經濟與行政化管理之間的衝突仍存、企業內部人事仍無法與市場對接、經營者的激勵約束機制尚未形成。

值得一提的是，大陸國企也改將大力推行混合所有制，此涉及了企業産權的流轉，若沒有相關配套措施，以及缺法完整的制度安排，國有資産難以透明公開化，資本無法依照股權有合理公平的對比。[14]換言之，「一管就死、一放就亂」仍是大陸國企改革無法迴避的問題。最後，企業股份的流動將可以出現謀私問題，甚至無益於企業營運效率的提升，加劇殭屍企業橫行的現象。