南海仲裁不會改變中國在南海的軍事存在

  • 發布日期:2016-06-30

閰鐵麟
中華民國海洋事務與政策協會副秘書長

南海緊張情勢始自於2009年四、五月間,南海周邊國家,越南、菲律賓與馬來西亞等向聯合國提交外大陸架經濟海域的劃界案,致使中國對各國未能先與中國就南海爭議進行協商即逕自劃界,破壞彼此的默契與現狀產生不滿。2009年七月美國前國務卿希拉蕊克林頓在東協區域論壇宣布重返亞太,並與東協簽署友好合作條約;自此,中美兩國爭奪亞太主導權的大戲便在南海展開序幕,並在2013年菲律賓提出南海仲裁案之後逐漸進入高潮。

據報載菲律賓政府官員宣布,位於荷蘭海牙的國際仲裁法院(PCA)將會於七月七日公布南海仲裁案的最後裁決。此一宣告如果屬實,將打破一些對於南海仲裁案較為樂觀的觀察家之期待,期待仲裁庭的裁決能拖到菲律賓新任政府就職以後,讓新總統杜勒第(Rodrigo Duterte)能有籌碼與北京協商,並撤回仲裁告訴。當然菲律賓現任總統將仲裁案視為政績與歷史成就,絕對不願三年多來的努力白白浪費,希望仲裁結果能早日公諸於世。

    菲律賓提出的南海仲裁案,基本上指控中國在南海的權利主張,與相關作為不符合1982年的聯合國海洋法公約(UNCLOS),基本上區分為南海九段線、島礁屬性,以及中國在菲律賓經濟海域干擾菲國作業等三大項共15條控訴。對於即將宣布的裁決結果,目前一般的判斷是,九段線將不符合UNCLOS,目前中國大陸所控島礁也將不具備主張200海浬專屬經濟海域資格,因此,中國大陸也無權在菲律賓經濟海域執行執法巡邏,干擾菲律賓漁民或其他經濟開發活動。當然這樣判決對於早在1947年就公布的南海U型線是不甚公平的。UNCLOS在1982年通過,1994年生效,即便舉世均認同UNCLOS是現今世界規範海洋事務的唯一標準,其在海域劃界的相關條文裡面仍然規範相關當事國應以一般國際法原則為基礎,達成以衡平(equitable)為原則的劃界方案(Article 74,83)。但如裁決結果出爐,兩岸均將共同面對這個事實。

    中國大陸對本案之立場自始即為「不接受也不參與仲裁程序」;隨著最終裁決公布日漸逼近之同時,中國大陸也明確表態,不論最後裁決結果如何,中國均不會接受也不會承認。因此,中國會如何反應,便是區域國家以至於全球接下來要關注之焦點了。

    個人的判斷是,中國將採取軟硬兼施之作為。中國大陸將以南海仲裁案的受害者進行其外交作為,目前中國大陸的外交動作已經相當頻繁,除指責仲裁庭不合法,爭取國際同情外,也將發動更大型之宣傳活動與外交攻勢,集結更多國家支持中國,甚至在九月份聯合國大會上發動同情中國大陸的國家,提案指責仲裁案的不法與不公。

中國在在南海建設上也將持續進行,但並不盡然會持續軍事化,或強化軍事部署,更不會宣布南海防空識別區;個人認為中國反而會落實之前承諾,將部分南海島礁之建設,做為環保、科研、與救難等方面國際合作之用。主要目的還是在展現中國是本案之受害者,爭取國際同情與支持。當然,最終中國大陸仍然會積極從事在南沙島礁防衛與守護的準備上,以備不時之需。其最具體之表現,將是持續在南海海域進行執法與軍艦之巡航。

在硬的方面,姑不論中國大陸是否不接受也不承認南海仲裁案的裁決,但在裁決公布之後,依法中國已無權進行區域內的執法巡弋。惟中國仍然可辯稱其具有當然的法理基礎,持續執行其在過去4-5年間建立完成的例行性巡航機制。這個法理就是太平島週邊200海浬經濟海域,在一個中國的原則之下,仍然屬於中國。當然前提是南海仲裁案的裁決,不否認太平島是具資格主張200海浬專屬經濟區的島嶼,而非礁石。這也是為何菲律賓在2014年補充訴狀中,把太平島一併交裁決的主要原因。

值得注意的另一個發展是,在裁決公布之後,美國持續在南海進行自由航行操演與中國大陸海軍之間可能造成的緊張。個人以紐約時報中美海軍在南海相遇的一篇報導觀察,雙方最多將以去年完成簽署的兩軍海空不預期相遇的備忘錄行禮如儀,並且雙方將愈來愈來越熟練,越來越習慣,畢竟雙方均不願為南海島礁之爭引發衝突。

今年三月30日,美國紐約時報的一篇報導描述了美海軍巡洋艦騫斯勒斯威爾號 (USS Chancellorsville, CG-62)於三月間在南海與中共解放軍海軍護衛艦岳陽號相遇的情形。報導中描述兩艦最近相隔約5-6海浬,雙方用無線電構聯,以海上的好天氣為起頭,並以中文彼此致意。

    美艦騫斯勒斯威爾號是美海軍經過性能提升後最新的神盾級巡洋艦,原駐加州聖地牙哥,屬美海軍第七艦隊;去年改駐日本橫須賀,是美軍落實亞太再平衡戰略,增加在東亞常駐兵力的代表。

    報導中描述,岳陽艦先派出直升機接近騫斯勒斯威爾號,美艦主動呼叫,但中方直升機並未回應;在等待中方回應的過程中,騫斯勒斯威爾號艦橋上的人員逐漸顯得焦躁,同時岳陽艦逐漸接近至目視距離。騫斯勒斯威爾號仍持續呼叫,但中方並未立即回應,所幸美艦艦長隨即改以中文呼叫,判斷中方沒有理由不回應。數分鐘之後,岳陽艦終於回應,彼此以海上風平浪靜、陽光燦爛相互問候,隨後岳陽艦詢問美艦騫斯勒斯威爾號在南海一經待了多少時間,還會待多久?美艦表示不談任務狀況,中方隨後也表示會持續伴隨。之後岳陽艦在跟隨了騫斯勒斯威爾號一天之後,由另一艘驅逐艦接替了岳陽艦伴隨美艦的任務。

    依據紐約時報後續的報導,騫斯勒斯威爾號前後在南海待了四天,這也是美國海軍首次讓新聞記者登艦採訪南海執行任務的狀況。也表明了美國向國際社會宣示其在南海維持軍事存在的決心。

    2014年四月中國與亞太地區海軍共同簽屬了海上不預期相遇的行為準則,2015年中美也簽屬雙方機艦在海空相遇行為規範的備忘錄。從報導中看的出來,雙方在兩艦接近過程中,充滿緊張與擔憂,但也保持自我克制,未採取過度反應與挑釁的事端。美艦騫斯勒斯威爾號艦長事先即預期一旦進入南海,中方艦艇便會接近與跟監,但中方直升機的接近與在上空盤旋,實屬危險與挑性之舉,應非美艦騫斯勒斯威爾號艦長預期之事。同時中方恐怕也對美艦的主動呼叫未做準備,致使反應不及。雙方無線電的構連與對話,顯得相當陌生。

    2015年十月,美國在呼籲中國停止在南海地區大規模的填海造陸未果之後,開始在南海進行自由航行的巡弋任務。美國指責中國違反當年九月習近平保證不在南海島礁進行軍事化的承諾,中國稱擁有在南海島礁建立自我防衛能力的權力;中國批評美國軍艦開進中國所控島礁附近是侵害中國主權,美國堅持在南海有國際法賦予的自由航行權;中國指責美國介入南海主權爭端,在南海爭議中站在菲律賓與越南這邊對抗中國;美國則稱從不在主權爭議中選邊站,但是堅持站在國際法這一邊,因此支持菲律賓所提南海仲裁案,也呼籲中國接受南海仲裁庭最後的裁決。從雙方相互的責難中,看不出中美之間有任何交集,此種現象應該還會持續下去。

    三月初,美海軍太平洋艦隊發言人表示,過去一年太平洋艦隊已經在南海地區進行了超過700天的總巡弋量,而且這樣的巡弋還會持續。然而,美國不願與中國兵戎相見爆發武裝衝突,但也不樂見中國掌控區域的主導權;相對地,中國雖然嚴厲指責美國對南海說三道四、高調介入,但也期待中美之間能避免衝突、相互尊重,共創雙贏。

    如前所述,南海仲裁庭很快就會公布最終裁決,且預判仲裁結果將不利中國,中國也將不接受,不履行其裁決;至少,中國不會放棄在南海地區維持軍事存在。

    因此,如美艦騫斯勒斯威爾號與中共岳陽艦的相遇及對話還會重複上演,不同的是雙方的對話將不只是談天氣與問候而已,彼此會更為熟悉、雙方行為準據也會更為熟練。中美在南海可能無形中構建了一個新常態,美軍可以隨時進入南海進行自由航行操演,但中國海軍卻能進行全時間的監控與維持全天候的軍事存在,而且周邊國家也只能接受。